Глава 10. Государство и ИТ

Было бы наивно в рамках одной главы пробовать написать учебник для государственного CIO. Поэтому на этих страницах мы попробуем лишь обсудить общие направления информатизации государства такие, как электронное правительство, e-Democracy, SmartCity. Обсудим также, чем отличается автоматизация в органах власти от аналогичной деятельности их коллег из коммерческих компаний, что такое информационное общество, и какое к нему отношение имеют ИТ.

10.1 Электронное правительство. Основные понятия

Электронное правительство (e-Government, electronic government) – наверное, самый известный термин из области автоматизации органов управления. По всей видимости, термин e-Government был впервые использован в 1993 в ежегодном обзоре США по технологиям[1], хотя еще в конце 80-х годов использовалось близкое по значение понятие Electronic Villages (э-деревни). Помимо e-Government в западной литературе можно встретить термины digital government (цифровое правительство), online government (он-лайновое правительство), connected government (связанное правительство), но в мире они не прижились.

В русской и английской литературе есть десятки различных определений термина e-Government. Здесь воспользуемся одним из них, данным компанией Gartner:

Электронное правительство – это результат трансформации внешних и внутренних отношений государственного сектора с помощью проводимых через интернет действий, базирующихся на ИКТ, для оптимизации предоставления государственных и муниципальных услуг  гражданам и бизнесу, вовлечения в государственное управление избирателей и совершенствования внутренних административных процессов правительства.

Для реализации электронного правительства необходима координация, планирование и выполнение различных мероприятий в рамках электронного руководства (e-governance), под управлением которого создаются соответствующие законодательные рамки электронного правительства, развивается ИКТ-инфраструктура, охватывающая всю страну, готовятся кадры государственных и муниципальных служащих, владеющих средствами и технологиями ИКТ, осуществляется инновационное развитие экономики страны – формируется информационное общество.

В описании взаимодействий субъектов гражданского общества с электронными правительствами различных уровней используются обозначения Gx (рис. 1), а также G2C, G2B, G2R, G2H. В этих сокращениях G означает Government, а B – business, а вот буква C означает citizen или constituent (гражданин или избиратель). Буква R и вовсе новая, расшифровывается как Religious Movements/Church (религиозные движения и религии), а H – домовладения (Households) и так далее. Все эти аббревиатуры обозначают взаимодействие государства с различными слоями общества и требуют разработки соответствующих интерфейсов и отдельных модулей в информационной системе. Стоит упомянуть еще об одном термине: e-citizen (электронный гражданин), который является очень важным понятием в области e-Government.

Рис. 1. Взаимодействие граждан и бизнеса России с электронными правительствами различных административных уровней управления.

Цель деятельности правительства – выполнение функций, которые делегированы ему гражданским обществом для поддержки жизни и работы населения страны. К этим функциям относятся: защита государства от внешнего врага, поддержание внутреннего порядка и реагирование на чрезвычайные ситуации, регулирование финансовой системы, развитие законодательства, минимальные социальные услуги (включая медицинское и пенсионное обеспечение, образование), поддержка науки и так далее. Кроме того, государство владеет огромными активами, и значит необходимо автоматизировать и эту его функцию. Даже перечисление всех функций государства, требующих информатизации заняло бы много места, не говоря уже об информационных системах, которые их обеспечивают.

Классификация органов государственного управления. Органы государственного управления федерального уровня делятся на формирующие и устанавливающие политику в той или иной сфере жизнедеятельности государства (министерства), исполняющие или реализующие эту политику (агентства) и контролирующие и  навязывающие субъектам общества исполнение этой политики (службы). Например, Министерство массовых коммуникаций и связи РФ – это федеральный орган исполнительной власти, который занимается выработкой и реализацией государственной политики и нормативно-правовым регулированием в сферах: информационных технологий, электросвязи и почтовой связи, массовых коммуникаций и СМИ, в том числе электронных (включая развитие сети Интернет, систем телевизионного (вещания и радиовещания), печати, издательской и полиграфической деятельности,  а также сфере обработки персональных данных. Отдельным постановлением Правительства РФ это министерство определено в качестве уполномоченного органа по межведомственной координации информатизации федеральных органов исполнительной власти.

Каждый орган государственного управления, с одной стороны, реализует процесс государственного управления какой-то сферой (здравоохранения, экономики и др.), а с другой стороны, является хозяйствующим субъектом, имеющим офисные помещения, офисное оборудование, персонал, парк автомашин и др. Это говорит о том, что для реализации процессов государственного управления на федеральном уровне нужно уникальное программное и аппаратной обеспечение, а для управления органами власти, как хозяйствующими субъектами, можно использовать коммерческое  ПО.

Государственные информационные системы. Роскомнадзор ведет, в частности, Реестр федеральных государственных информационных систем[2]. В соответствии с постановлением Правительства РФ № 723 регистрации подлежат федеральные государственные информационные системы, которые предназначены для использования федеральными органами исполнительной власти при осуществлении государственных функций и (или) предоставлении государственных услуг вне зависимости от названия этих систем (реестры, регистры, справочно-информационные системы, каталоги и др.).

 Однако есть много систем (ранее назывались Государственными Автоматизированными Системами, ГАС), которые созданы давно и не попали в этот реестр. Среди них, например, территориально-распределенная ГАС «Выборы»[3]. Она объединяет около ста тысяч (!) избирательных комиссий, в ней реализовано около восьмисот различных функциональных блоков. Целью системы является автоматизация сбора информации с выборных участков, и в будущем будет поставлена и задача предоставления гражданам альтернативного способа голосования с использованием современных ИКТ.

В последнее время (с декабря 2009 г.) достаточно интенсивно стали развиваться системы, тоже пока не попавшие в реестр и предоставляющие электронные услуги гражданам. Например, на сайте Федеральной налоговой службы[4] можно узнать свой идентификационный номер налогоплательщика (ИНН), через «личный кабинет налогоплательщика» получить информацию о задолженности по имущественному, транспортному, земельному налогам, налогу на доходы физических лиц, распечатать платежный документ и т.д. Аналогичные услуги стали предоставлять и другие ведомства: на сайте госавтоинспекции[5]  можно подать документы на регистрацию транспортного средства, на сайте Росреестра[6] можно оформить заявление о постановке на государственный кадастровый учет объекта недвижимости и т.д. Большинство таких ведомственных услуг собрано на сайте госуслуг[7], однако говорить пока о единой системе предоставления услуг с едиными справочниками, единым личным кабинетом гражданина и т.д., явно рано.

Открытые государственные данные. Отметим важную тенденцию -- правительства нескольких стран стремятся сделать большую часть данных, которые они собирают иногда десятилетиями, доступными для общественности в виде, удобном для компьютерной обработки. Они организовали соответствующие государственные программы перевода этих данных в доступный вид и  размещают их на специальных  веб-сайтах в качестве точек распространения. Например, Data.gov (сайт открытых государственных данных США), и Data.gov.uk (сайт открытых государственных данных Великобритании). Во многих странах правительства нижележащих административных уровней (региональные, провинциальные, муниципальные и др.) тоже создают и ведут сайты своих открытых данных. В России пока нет государственных программ по открытию государственных данных, но есть отдельные частные проекты на эту тему[8].

10.2 Особенности и проблемы информатизации госуправления

Главная особенность информатизации государства - это монополизм государственных услуг и «эксклюзивность» информатизации. Именно эту особенность обычно называют в качестве главного аргумента, в пользу того, почему информатизация государства не может быть сведена к методам внедрения ИКТ в бизнесе. Если в бизнесе приходится бороться за клиента, оказывая ему качественную услугу, то государственные услуги безальтернативны, а зачастую и «навязаны» гражданам и бизнесу. Так, получение справки техобслуживания автомобиля в госавтоинспекции – услуга, вызванная требованием законодательства, автолюбитель не может от нее отказаться, хотя она ему и не нужна. Но даже если услуга востребована (например, строительство дорог), монополизм не позволяет определить адекватные требования к их качеству, гражданин не может от них отказаться, и не может заказать исполнение этой услуги другому поставщику.

К сожалению, идея «эксклюзивности» государственной автоматизации очень распространена среди экспертов в области e-Government и приводит к тому, что при информатизации органов власти игнорируется накопленный бизнесом опыт, и многие решения создаются заново. Однако, на самом деле никакой «эксклюзивности» здесь нет. «Монополистских» услуг в бизнесе не меньше, чем в государстве, практически все внутренние услуги между подразделениями в корпорациях носят обязательный характер. Есть еще один довод в пользу «эксклюзивности» государственной автоматизации: вся деятельность на коммерческом предприятии нацелена на получение прибыли, в то время как государство не может ставить задачи получения каких-либо доходов сверх необходимых для исполнения расходного бюджета. Это тоже один из мифов. Прибыль сама по себе не является единственной целью деятельности предприятия, хотя и является одним из ключевых показателей эффективности. Приоритеты коммерческой деятельности устанавливаются акционерами, и они могут быть различными: от увеличения дивидендов и повышения капитализации до расширения рынка или решения конкретной задачи, и не всегда однозначно совпадают с ростом прибыли. Для государства акционерами являются все его граждане, а среди таких приоритетов могут быть и стоимость государственных активов, и уровень жизни населения, и темп роста ВВП, и многое другое, что оформляется в виде экономического курса руководства страны, и, безусловно, должно найти свое отражение в стратегии развития информатизации государства, как это принято в бизнесе.

Вытекающая из монополизма государственных услуг является вторая особенность информатизации органов государственного управления – более низкий статус ИТ и руководителя ИТ-службы. Понятно, что положение CIO на предприятии, где информационные технологии являются существенным элементом ведения бизнеса, достаточно высоко. Но справедливо и более общее утверждение: по статусу ИТ-директора можно судить о том, насколько серьезно используются ИКТ в организации, в которой он работает. Это относится и к государственным структурам. Сколько бы не было разговоров о необходимости двигаться в сторону «электронного правительства», если в органах государственного управления нет одного руководителя, который отвечает за весь проект «цифровизации» государства, серьезного поступательного движения в этом направлении не будет. В свое время это поняли «капитаны» крупного бизнеса, введя позицию CIO на предприятии, теперь это понимание доходит и до руководителей государств. Однако, повышение статуса ИТ-директора в госсекторе, как правило, отстает от аналогичного процесса на коммерческих предприятиях. Это также свидетельствует и о том, что значимость ИТ в государстве ниже, как правило, чем в коммерческом секторе, а эффективность госструктур отстает от частного бизнеса. Россия также подтверждает эту общемировую практику. В целом роль ИТ в нашем государстве растет. Но говорить о том, что в России есть CIO, который бы координировал всю деятельность по «цифровизации» государства пока еще рано. Отставание в понимании роли ИТ – это одна из особенностей государственного управления, которую нужно учитывать и преодолевать. Кстати, многие регионы (особенно «продвинутые» субъекты федерации), осознали это, и «завели у себя» министров по ИТ, своего рода региональных CIO.

Кроме того, для того, чтобы реально управлять чем-то - нужен учет и контроль. То есть для эффективного госуправления необходимо организовать учет и контроль всех процессов государственного управления, с учетом используемых ими ресурсов – финансовых, материальных, людских и пр. Аналогичные задачи успешно решаются коммерческими компаниями путем построения «системы управления ресурсами предприятия». Этот же подход можно и нужно применить и на уровне государства – как «мега-корпорации».

Общность принципов информатизации подтверждается тем, что в мире существует общий подход к автоматизации управления, как в бизнесе, так и в органах государственной власти, который получил название e-Governance (электронное руководство). Понятие e-Governance означает полномасштабную информационно-прозрачную систему управления, созданную с использованием современных средств ИКТ, и включающую в себя все виды взаимодействий, характеризующих эту систему.

Профессор Тошио Оби, президент международной Академии CIO и директор Института E-Government при университете Васеда в Токио пишет: «Значение глобальной автоматизации управления (e-Governance – прим. ред), как в коммерческом, так и в общественном секторах, существенно возрастает с ростом инноваций и стиранием границ в мире»[10]. В уже ставшей классической статье Матиаса Фингера и Гаэля Пеку From e-Government to e-Governance?[11] авторы критикуют распространенные точки зрения, трактующие понятие e-Governance в отношении к государству либо в рамках «наивных и популистских лозунгов об электронной демократии или, наоборот – в упрощенном и приземленном понимании лишь как оказания электронных услуг населению». По мнению авторов, e-Governance необходимо рассматривать как динамическую систему взаимоотношений, причем на всех уровнях (местном, региональном, федеральном и мировом) и в рамках всех функций (операционной, политической и регулятивной).

10.3 Принципы и подходы к построению электронного правительства

Перед государством сегодня остро стоит задача построения эффективной системы государственного управления. Что значит эффективно управлять государством? Это значит построить эффективные процессы государственного управления, с тем чтобы они завершались успешно, в заданные сроки и с использованием заданных ресурсов – финансовых, материальных и людских. Для этого необходим переход на сервисную модель оказания услуг государством, в электронном виде, в соответствии со Стратегией развития информационного общества, распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 октября 2009 года №1555-р и целым рядом других нормативно-правовых актов.

Для успешной реализации проекта такого перехода необходимо придерживаться нескольких фундаментальных принципов.

1.                 E-Government – это не ИТ-проект, а проект по масштабной перестройке системы государственного управления. Опыт успешных проектов в коммерческих компаниях показывает, что начинать построение системы государственного управления надо с бизнес-процессов и организации проекта. Построение «Электронного Правительства» - это не ИТ-проект, а проект по масштабной перестройке системы государственного управления, с применением передовых информационных технологий. При этом одной из основных задач (если не главной задачей) при реализации проекта является изменение нормативной, регламентной базы существующих процессов управления. А значит до тех пор, пока не будет сформулирована и инициирована целостная государственная программа (то есть, определены цели, сроки и пр.), не будет четко определен её лидер (руководитель), обладающий как широкими полномочиями, так и высокой ответственностью, определены и приняты новые процессы государственного управления и организована процедура соответствующих изменений нормативной-правовой базы - до тех пор инициативы в области общегосударственной информатизации будут обречены на «долгострой»...

2.                 Необходим единый заказчик. У каждого проекта должен быть заказчик, который должен быть идеологом проекта. В роли лидера проекта построения «Электронного Правительства» также должен выступать заказчик. При этом Министерство связи и информатизации РФ не может являться заказчиком проекта, так как оно является также и его исполнителем. К тому же задача построения «Электронного Правительства» далеко не единственная и не самая приоритетная для Министерства связи и информатизации. Поэтому для реализации проекта целесообразно создать специальный государственный орган, подотчетный непосредственно Президенту или Премьер-министру. К сожалению, сегодня за «Электронное Правительство» и информатизацию государства отвечают большое количество ответственных лиц, комиссий и госструктур...

3.                 Необходимо зафиксировать объекты государственного управления. Для того, чтобы эффективно управлять государственными процессами и ресурсами, необходимо зафиксировать чем мы управляем, то есть необходимо обеспечить  формирование реестра всех объектов управления, а также ресурсов, используемых в процессе управления. Иными словами, необходимо создать общегосударственные базы данных:

·        органов государственного управления всех уровней (как федеральных, так и региональных и муниципальных) и их подразделений;

·        персонала органов государственного управления (чиновников), в «привязке» к конкретным госструктурам;

·        имущественных объектов;

·        объектов нематериальной собственности (включая лицензии, патенты и пр.);

·        централизованных реестров физических и юридических лиц, так как для получения доступа к госуслугам необходима однозначная идентификация обращающихся и поэтому без реестров (госрегистров) невозможно построить учет оказываемых государственных услуг.

Кроме того, для построения общегосударственной системы централизованного учета необходимы «вспомогательные» общегосударственные базы данных – База Адресов и Кадастр. Следует отметить, что одномоментное создание на федеральном уровне указанных масштабных общегосударственных баз данных, и обеспечение непрерывной актуализации имеющихся в них информации (что должно быть жестко зафиксировано в регламентах/процедурах госуправления) – задача практически не решаемая. Единственная возможность – построение таких баз данных в каждом отдельном регионе, при соблюдении специально разработанных единых общегосударственных стандартов и правил (определяющих структуру данных, порядок их обработки и пр.), с заложенным в них механизмом интеграции этих баз данных на общефедеральном уровне.

4.                 Необходимо зафиксировать процессы управления. В целях обеспечения учета всех (либо хотя бы определенной части) процессов государственного управления (включая внутренние процессы, проекты/программы и госуслуги), необходимо создать распределенную общегосударственную базу данных по фактическому учету произведенных процессов («гостранзакций»). В результате решения задачи учета всех процессов госуправления, возможно будет выявить:

·  сколько и каких процессов функционирует;

·  какие при этом используются ресурсы;

·  насколько успешно завершаются процессы (сроки, ресурсы);

·  затраты на выполнение этих процессов.

Кроме того, по всем указанным показателям мы сможем увидеть динамику процессов – например, ускоряются у нас процессы либо нет, растут удельные расходы или сокращаются и т.д. Приоритетно указанный подход необходимо применить в отношении новых государственных проектов и программ.

5.                 Необходимо разработать единые стандарты. Невозможно одномоментно построить единую информационную систему для автоматизации деятельности всех госструктур так как не существует такой компании, которая сможет её повсеместно разработать (настроить), внедрить и поддерживать. Поэтому, как и при создании национальных регистров, должны быть установлены единые стандарты на программное обеспечение и архитектуру информационных систем, информационных потоков между ними, которые позволят обеспечить интеграцию данных между всеми эксплуатируемыми государственными системами. Эти стандарты должны быть жестко внедрены и обеспечен контроль за их соблюдением.

Следует отметить, что система госуправления, с «ручным» заполнением всех данных сотрудниками – это «колосс на глиняных ногах».  В этой ситуации ни на полноту информации, ни на её достоверность и качество рассчитывать не приходится. Однако сегодня при отсутствии единых стандартов и утвержденных правил и принципов внедрения региональных «электронных правительств», регионам ставится задача активно продвигаться в построении электронного правительства и инвестировать средства в создание новых ИТ-систем. Это приведет к тому, что будет построено большое количество ИТ-решений, без возможности их интеграции и построения единого общегосударственного информационного пространства. Так, создаваемые решения будут не совместимы между собой – ни по процессам, ни по данным, ни по протоколам и пр. И конечно данная ситуация создаст дополнительную почву для злоупотреблений.

6.                 Необходимо создать единый орган, отвечающий за разработку и контроль исполнения стандартов. Должен быть определен единый орган, отвечающий за разработку государственных стандартов в области ИТ и государственных информационных систем (а следовательно косвенно и перестройки процессов госуправления). Но мало разработать стандарты - необходимо обеспечить контроль за их соблюдением. Для этого соответствующему органу необходимо дать полномочия по согласованию всех (федеральных либо региональных)  решений по созданию регистров и информационных систем, автоматизирующих государственные функции и услуги. Кроме того, необходимо предоставить этому органу полномочия по согласованию всех ИТ-бюджетов  госструктур федерального, а также регионального уровня. Аналогичный порядок уже много лет действует в США, где вопросами согласования ИТ-бюджетов госструктур ведает «Офис менеджмента и бюджета при Президенте США»[12]. Этот подход позволил существенно сократить расходы страны на информатизацию деятельности госорганов.

7.                 Необходимо интегрировать процессы создания ЭДО, регистров населения и выпуска социальных карт. Невозможно построить единую общегосударственную систему поддержки и учета процессов государственного управления, если мы не имеем единой системы электронного документооборота, для всех государственных органов и структур, позволяющую обеспечить легитимный, юридически значимый электронный документооборот между всеми органами государственной власти, на всех её уровнях, а также при взаимодействии с населением и предприятиями в рамках получения ими госуслуг. Поэтому необходимо создать систему общегосударственного электронного документооборота, совместить процесс выдачи электронных ключей с социальными картами. Иными словами, необходимо идеологически и технологически интегрировать проекты по созданию регистров населения и предприятий, выпуску социальных карт, ЭДО и электронной оплаты государственных услуг.

Общая схема единой информационной системы государственного управления показана на рис. 2.

Рис. 2. Общая схема единой информационной системы государственного управления.

Построение электронного правительства в России

В середине 2010 г. вышло Постановление Правительства РФ № 365 «О координации мероприятий по использованию ИКТ в деятельности государственных органов». Цели его утверждения:

·                    формирование единой технологической политики в государственных органах; 

·                    повышение эффективности использования ИКТ.

Для реализации постановления в 2010-2011 гг. была проделана следующая работа:

·                    разработана форма планов информатизации государственных органов;

·                    подготовлены предложения по отдельному учету затрат на ИКТ в структуре федерального бюджета;

·                    заключено соглашение об информационном взаимодействии уполномоченного органа (Минкомсвязи России), министерств и ведомств с Минфином России;

·                    разработана и внедрена «АИС Координация»;

·                    проведена экспертная оценка 71 плана ведомственной информатизации, 6 проектов федеральных законов, 5 федеральных и 11 ведомственных целевых программ, 7 проектов постановлений Правительства РФ и отраслевых концепции информатизации;

·                    разработана типовая карта ведомственной информатизации (рис. 3).

Рис. 3. Типовая карта ведомственной информатизации.

Источник: Кисляков Е. Ю. Заместитель директора Департамента информационных технологий и связи Правительства Российской Федерации.

В качестве уполномоченного органа координации в указанном выше постановлении «О координации мероприятий по использованию ИКТ в деятельности государственных органов» определено Министерство массовых коммуникаций и связи.

Распоряжением Правительства РФ № 1815-р утверждена Государственная программа РФ «Информационное общество (2011—2020 годы)»[13]. Министерство массовых коммуникаций и связи министерство является ответственным исполнителем этой программы. Глобальная цель программы — вывести Россию в первую десятку стран мира по индексу развития информационных технологий, а также в число первых 20-ти стран мира по уровню развития «Электронного правительства». Авторы программы признают, что в последние несколько лет ИКТ-отрасль в России развивалась достаточно высокими темпами, значительно опережая рост ВВП в целом, однако до сих пор наша страна значительно отстает от многих государств Европы, Азии и Америки по уровню распространения и доступности ИКТ и услуг «Электронного правительства».

Одним из факторов, негативно влияющих на уровень распространения информационных технологий и развитие информационного общества в России, является недостаточно высокий уровень социально-экономического развития многих субъектов РФ. Существенным препятствием ускоренному развитию информационного общества в России является отсутствие массового интерактивного взаимодействия граждан и организаций с государственными органами власти при оказании последними государственных услуг. При этом авторы программы отмечают, что до настоящего времени в России законодательно не утвержден даже перечень государственных и муниципальных услуг, оказываемых в электронном виде соответственно органами государственной власти и органами местного самоуправления. Не решен вопрос о признании на законодательном уровне электронного документа эквивалентом бумажного документа.

Программа «Информационное общество» является, по сути, правопреемницей ФЦП «Электронная Россия 2001-2010 гг.», вместе с тем в нее внесен целый ряд новых проектов, таких как создание поисковой системы, поддерживающей различные виды контента — мультимедийного и текстового. В числе прочих нововведений — создание государственной платформы цифрового контента, национальной программной и облачной платформы, платежной системы, а также целый ряд других электронных сервисов федерального значения. 

Постановлением Правительства РФ единственным исполнителем работ по инфраструктуре электронного правительства, включая единый портал государственных услуг России, является ОАО «Ростелеком». К настоящему времени (2011 г.) « Ростелеком» сформировал комплексное видение архитектуры инфраструктуры электронного правительства страны, одобренное Министерством связи и массовых коммуникаций России (рис. 4). Инфраструктура электронного правительства проектируется на основе принципов открытости информационных систем с учетом требований по обеспечению интероперабельности информационных систем и инвариантности к возможным изменениям в логике исполнения регламентов оказания услуг в электронном виде. Выделяются федеральный и региональные сегменты инфраструктуры электронного правительства. Основными элементами сегмента федеральной инфраструктуры электронного правительства являются:

·        единый портал государственных и муниципальных услуг (ЕПГУ);

·        порталы госзакупок и госпродаж;

·        сводный и федеральный реестры госуслуг;

·        система удостоверяющих центров;

·        система межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ);

·        система нормативно-справочной информации (НСИ).

Региональный сегмент инфраструктуры электронного правительства реализует процессы оказания в электронном виде региональных и муниципальных услуг, а также обеспечивает интеграцию с федеральной инфраструктурой. Основными элементами регионального сегмента инфраструктуры являются:

·        региональный портал госулуг;

·        региональный реестр госуслуг;

·        региональный удостоверяющий центр;

·        региональный узел среды межведомственного электронного взаимодействия;

·        система автоматизации исполнения регламентов оказания региональных и муниципальных услуг.

Ключевым элементом инфраструктуры электронного правительства является система межведомственного электронного взаимодействия. Ее задача – обеспечить взаимодействие министерств и ведомств при предоставлении электронных услуг гражданам, чтобы освободить их от необходимости бегать по ведомствам (ФОИВ) и собирать справки для получения одной какой-то справки в каком-то ведомстве (рис. 5).

Рис. 4. Общая архитектура инфраструктуры электронного правительства России. Источник: Ростелеком.

Рис. 5. Роль системы межведомственного электронного взаимодействия в инфраструктуре электронного правительства. Источник: Минкомсвязи.

Вместе с тем для обеспечения доверия граждан к электронному правительству необходимо использование такого инструмента, как электронная подпись[14]. В апреле 2011 г. Президент подписал новый Федеральный закон Российской Федерации № 63-ФЗ «Об электронной подписи». По определению этого закона электронная подпись – это информация в электронно-цифровой форме, которая используется для идентификации физического или юридического лица. Виды электронной подписи:

o       простая электронная подпись;

o       усиленная неквалифицированная электронная подпись;

o       усиленная квалифициованная электронная подпись.

Одновременно с ФЗ «Об электронной подписи» Президент подписал и Федеральный закон Российской Федерации № 65-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об электронной подписи»». А уже в середине года распоряжением Правительства Российской Федерации №1214-р был утвержден План подготовки правовых актов в целях реализации федеральных законов «Об электронной подписи» и «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об электронной подписи». Кроме того, Правительство Российской Федерации определило ОАО «Универсальная электронная карта» федеральной уполномоченной организацией, осуществляющей функции координатора и оператора проекта по внедрению универсальной электронной карты.

Три этапа становления электронного правительства

От централизации согласования ИТ-бюджетов и ИТ-политики госструктур Правительство США, шагнуло ещё дальше – создана общегосударственная сеть «облачных вычислений»[15], которая предполагает, что ни один орган госвласти не будет иметь ИТ-бюджета вообще, при этом создается центральный «банк» «облачных» вычислительных ресурсов, на котором развернуты ряд общегосударственных информационных систем и баз данных, которые предоставляются в удаленное пользование госструктурам.

Таким образом, исходя из опыта построения электронного государства в США и других странах, можно определить три этапа его становления:

1.                 «Хаос», когда каждый орган государственной власти имеет свой бюджет на информатизацию и делает то, что считает нужным.

2.                 «Система», когда определяется главный ответственный за информатизацию орган, определяющий ИТ-стандарты, согласующий ИТ-бюджеты и пр.

3.                 «Централизация», когда все ИТ-ресурсы сосредоточены в одном месте и предоставляются всем заинтересованным органам государственной власти из централизованных «облачных» вычислительных ресурсов.

После выхода Постановления Правительства № 365 от 24.05.2010, в соответствии с которым все госучреждения обязаны согласовывать ИТ-политику и ИТ-бюджет – с Министерством связи РФ, - мы вступили в стадию перехода от этапа «хаоса», ко второму этапу «системе».

Распределение затрат в проектах электронного правительства

Очевидно, уровень готовности к электронному правительству зависит от объема вложенных в это средств. В табл. 1 показана связь между местом страны в рейтинге ООН и ее затратами на информатизацию органов государственного управления.

Таблица 1. Связь между местом страны в рейтинге ООН по готовности к электронному правительству и ее затратами на информатизацию органов государственного управления.

*Источник: Angela Capati-Caruso.  E-government cost and financing.—UNDESA/DPADM/KMB, 26 June 2006.

**Источник: «Ведомости».

Но интереснее распределение затрат в проектах электронного правительства. Соответствующее исследование было проделано в ЕС в середине 2000 годов. Экспертная оценка соотношения затрат на ИКТ и реорганизационные изменения в проектах внедрения технологий электронного правительства в Европе составила на 2004 г. 45% к 55% (рис. 3). Последние, в свою очередь, делятся на затраты на НИР и ОКР (20 %), управление проектами внедрения технологий э-правительства (30%) и саму реорганизацию (реинжиниринг административных процессов, 50%).

Рисунок 3 Экспертная оценка распределения затрат в проектах внедрения э-правительства на ИКТ и реорганизационные изменения в европейских проектах в 2004 г. Источник: Expenditure Study. Final Version. eGovernment Economics Project (eGEP), 15 May 2006.

По результатам опроса на 2004 г. для 25 стран-членов ЕС собственно затраты на ИКТ в проектах внедрения электронного правительства оказались поделены на затраты (рис. 4) на ИКТ-персонал (20%), на аппаратное обеспечение (20,5%), на программное обеспечение (18,7%), на услуги (31,6%) и на связь (9,3%).

Рисунок 4. Структура затрат на проекты э-правительств в Европе в 2004 г. по результатам опроса. Источник: Expenditure Study. Final Version. eGovernment Economics Project (eGEP), 15 May 2006.

Smart City или муниципальная информатика

ИТ-директора коммерческих компаний прекрасно знают, что информатизация деятельности центрального аппарата крупной компании без соответствующей автоматизации филиалов приводит к тому, что низовые структуры «захлебываются» от бумажной работы, перегружены сбором многочисленной информации для вышестоящих структур, крайне неэффективны и непрозрачны в управлении, что сказывается на качестве всего управления компанией. Это полностью можно отнести и к государству. До тех пор пока на региональном и муниципальном уровне не будут автоматизированы основные процессы деятельности органов государственной власти и самоуправления, говорить о создании электронного правительства или тем более электронного государства невозможно.

Концепция Smart City или «умного» города как раз и призвана создать информационную систему городов и населенных пунктов, включающую в себя всю городскую деятельность: от оказания услуг населению и реализации долгосрочных планов развития региона властями, до самореализации и самоорганизации самих граждан. Вообще говоря, термин Smart City ввели в противовес понятию цифрового города, чтобы подчеркнуть вторичность инфраструктуры, сделав упор на глобальной системе управления городом. В западной литературе обычно выделяют шесть «умных» проекций электронного города:

·            экономика (smart economy);

·            транспорт и коммуникации (smart mobility);

·            окружающая среда (smart environment);

·            граждане (smart people);

·            организация жизни (smart living);

·            управление и самоуправление (smart governance).

Однако такое разделение очень условно: проблемы транспорта являются и проблемами качества жизни и так далее. Во многом такая классификация обязана европейским тенденциям выделять человеческий и социальный капитал (smart people) в отдельное направление при любой классификации.

Если термин Smart City чаще упоминают на западе, то на востоке (в частности, в Японии) более привычный термин – e-Municipality, который гораздо понятнее российским региональным чиновникам. Не стоит забывать, что город или муниципалитет – это, прежде всего, территория, которая служит для проживания населения, обеспечивая его полным набором систем жизнедеятельности и работы в области промышленности и сферы услуг.

Smart City или e-Municipality – это территория компактного проживания граждан (e-citizens), обеспечивающая высокий уровень их жизни и эффективную занятость за счетсовременных информационно-коммуникационных технологий. Данное определение, на наш взгляд, является наиболее ясным и конструктивным. Система управления такого «умного» города должна представлять собой высокотехнологичную автоматизированную систему территориального управления всем комплексом жизнеобеспечения человека.

Концепция «умного» города подразумевает комплексность внедрения передовых технологий, как в инфраструктуру, так и во все сферы деятельности человека. Понимание Smart City как пары «умная» территория – «умный» человек позволяет более четко классифицировать информационные системы, которые должен включать в себя электронный муниципалитет:

1.     Системы управления территорией и объектами (геоинформационные системы, системы управления жилыми и нежилыми помещениями, системы поддержки развития архитектуры города и т.д.)

2.     Системы управления транспортом и коммуникациями (системы регулирования транспортных потоков, системы управления коммуникационными активами и т.п.).

3.     Автоматизированные системы жизнеобеспечения граждан (системы ЖКХ, системы поддержания порядка и защиты в случае чрезвычайных ситуаций, системы экологического мониторинга и прочее).

4.     Автоматизированные системы социального обеспечения граждан (образование, медицина, обязательное страхование, пенсионное обеспечение и т.д.).

5.     Системы контроля деятельности коммерческих и некоммерческих организаций (лицензионная деятельность, системы мониторинга и обеспечения занятости, информационные порталы и т.п.).

6.     Системы управления наукой, культурой, рекреационными ресурсами, досугом, системы контроля и поддержки религиозных и этнических сообществ граждан.

7.     Автоматизированные системы управления городом (системы учета налогов и сборов, системы учета и планирования финансовой деятельности, системы предоставления услуг гражданам и т.п.).

8.     Системы самоуправления граждан (системы поддержки выборов, системы общественного мониторинга и опроса граждан, системы контроля и поддержки общественной деятельности и т.п.).

Безусловно, при формировании системы управления городом необходимо учитывать его взаимоотношение с государством и федеральной системой управления, с окружающей город областью, с бизнесом (что крайне актуально в моногородах) и т.п. Международная организация Intelligent Community Forum (ICF)[16]  проводит ежегодный мониторинг городов, оценивая их приближение к «умному» городу. В 2010 году самыми лучшими семью городами мира (по-видимому, по числу чудес света) ею были признаны: Оттава (Канада), Дублин(небольшой городок в штате Огайо в США – не путать со столицей Ирландии, Арлингтон (пригород Вашингтона в США), Эйндховен (Голландия), Данди (Шотландия), Сувон (Южная Корея), Таллин (Эстонии). Неплохие места для изучения лучшего мирового опыта российскими сити-менеджерами. Специалисты ICF оценивали города по следующим критериям[17]:

1.     Коммуникации и связь - наличие программ развития широкополосного доступа, объединение в единую сеть структур государственного управления, партнерство бизнеса и власти в развитии коммуникаций, наличие коммуникационных магистралей с избыточностью ресурсов, прямое инвестирование со стороны городского бюджета средств в развитие коммуникаций.

2.     Планирование занятости - управление государственными и координация частных учебных заведений с целью удовлетворения потребности в рабочей силе на основе автоматизированных систем прогнозирования и мониторинга.

3.     Цифровое вовлечение граждан - возможность легкого доступа к коммуникациям, низкая стоимость пользования коммуникациями, наличие навыков использования вычислительной техники населением, умение гражданами пользоваться информацией в сети, актуальность информации, предоставляемой населению, наличие долгосрочных программ вовлечения граждан.

4.     Инновационность - постоянное снижение бюрократических издержек за счет внедрения новых технологий, выявление талантов и предоставления им возможности к творчеству, финансирование перспективных проектов.

5.     Пропаганда «смарт» управления - создание атмосферы привлечения талантов и новых идей, позиционирование территории как привлекательного инкубатора для инновационных компаний и т.п.

В качестве примера программы создания «умного города» в России остановимся на принятой в июле 2011 г. Правительством Москвы Государственной программы «Информационный город 2011-2016 гг.». В результате выполнения программы ожидаются следующие результаты:

·                    перевод 100% государственных услуг, которые могут оказываться в электронном виде, в электронный вид к 2015 году;

·                    рост доли учебного времени, основанного на ИКТ, во времени общего учебного курса до 50% в 2016 году;

·                    рост доли лиц с ограниченными возможностями здоровья, нуждающихся в обучении с использованием дистанционных образовательных технологий, для которых обеспечено такое обучение, до 90% в 2016 году;

·                    рост доли горожан, имеющих возможность записываться на прием к врачу с использованием ИКТ, до 100% в 2016 году;

·                    рост доли объектов городского хозяйства по которым осуществляется мониторинг состояния с использованием ИКТ, до 70% в 2016 году;

·                    рост доли домохозяйств, оснащенных технологическими датчиками, до 70% в 2016 году;

·                    увеличение покрытия видеонаблюдением объектов городского хозяйства до 75% в 2016 году;

·                    увеличение количества светофорных объектов, управляемых в составе ИТС, до 1700 единиц в 2016 году;

·                    увеличение проникновения проводного широкополосного доступа к сети Интернет (скорость 10 Мбит/с и выше) до 65% в 2016 году;

·                    рост доли населения, имеющего возможность приема эфирных и эфирно-кабельных цифровых телеканалов, до 60% в 2016 году;

·                    рост доли телефонии (фиксированная связь), основанной на цифровых технологиях, до 100% в 2016 году.

Заметим, что создание по-настоящему электронного государства – долгосрочный и очень трудный процесс. Цифровое общество невозможно построить до тех пор, пока на муниципальном уровне не будут созданы социальные сообщества, удовлетворяющие требованиям «умного» города. Но другого пути у современного цивилизованного государства нет.

e-Democracy и информационное общество

Сначала приведем цитату из Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации (от 7 февраля 2008 г.):

«Информационное общество характеризуется высоким уровнем развития информационных и телекоммуникационных технологий и их интенсивным использованием гражданами, бизнесом и органами государственной власти».

К сожалению, это определение скорее дезориентирует, чем позволяет понять, что собой представляет новое общество. «Высокий уровень развития» и «интенсивное использование» – это количественные, а не качественные характеристики. В своей знаменитой книге «Теории информационного общества»[18] Фрэнк Уэбстер так писал на эту тему: «Дело в том, что количественные параметры – просто больше информации – сами по себе не могут означать разрыва с предыдущими системами, хотя, по крайней мере теоретически, возможно рассматривать небольшие, но решающие количественные изменения, как системный слом. В конце концов, сейчас у нас намного больше автомобилей, чем в 1970 году, но никто же не пытается определить нас как «автомобильное общество».

Информационное общество – это форма социальной организации людей, в которой информация перестает быть достоянием лишь части членов общества, каждый гражданин имеет полный доступ, как к получению, так и к передаче информации. Технологии в таком обществе играют, хотя и очень важную, но лишь вспомогательную роль. Без современных ИКТ, автоматизации и информационной прозрачности всей деятельности человека, невозможно обеспечить полномасштабный и защищенный от противоправных действий доступ всего населения к накопленным обществом знаниям. Нетрудно понять, что общество «свободной информации» нельзя создать ни за 10, ни за 20 лет, оно требует существенной перестройки всей социальной жизни. О том, что процессы, сопровождающие формирование основ новой эпохи, достаточно масштабные, свидетельствует и новая роль сетевых сообществ в череде африканских и ближневосточных революций, и масштабные, ставшие уже обыденностью, утечки секретной информации, и создание глобальных и бесплатных информационных энциклопедических ресурсов, поддерживаемых огромными экспертными сообществами.

e-Democracy. Аналогично тому, как транспортные проблемы в городе провоцируют появление машин со спецсигналами, информация в эпоху низких коммуникационных возможностей является предметом ограниченного использования. С расширением и удешевлением линий связи информационный обмен становится доступным для всех. Граждане объединяются уже не по признаку географической близости, а согласно общности их интересов, взглядов, профессиональной деятельности. Формируется совершенно новая социальная структура, для которой ни национальные границы, ни ограничения, созданные властью, уже не являются обязательными. Чиновники, которые не видят или не хотят видеть этих процессов, рискуют оказаться на обочине истории. Хочется это кому-либо или нет, но в условиях новых коммуникационных возможностей необходимо предоставить населению гораздо больший доступ к управлению государственных и международных институтов всех уровней. Такая тенденция современности получила название e-Democracy.

Понятие e-Democracy гораздо шире, чем просто автоматизация государственной системы самоуправления. Оно включает в себя процесс тотального вовлечения общества в управление территориями, бизнесом, государством и межгосударственными связями через использования современных средств автоматизации и коммуникаций. Это уже происходит стихийно, когда, например, пользователи социальных сетей выискивают недостатки в области государственного управления и «заставляют» реагировать на них властные структуры.

Некоторые циничные представители власти считают, что через дискуссии в Интернет «стравливается» напряжение в обществе: выпускается «пар» в виртуальную сеть, что не дает выплеснуться эмоциям на улицу. Но это большое заблуждение. Также как людям, получившим свободу слова и передвижения, все время этой свободы не хватает, так и в области участия в управлении государством возможно только одно направление – расширение такого участия. И задача государства заключается в том, чтобы такое расширение сделать поступательным и эффективным. Горький опыт «арабских» революций начала 2011 года показал, что молодежь требует своего участия в управлении государством любой ценой, даже ценой жизни соотечественников. Мануэль Кастельс еще в 2004 году писал[19]: «Если власть не перестанет бояться своего народа, а значит, и Интернета, общество вновь вернется на баррикады для защиты свободы, что станет демонстрацией удивительной исторической преемственности».

Современные коммуникационные возможности позволяют предоставить возможность управления государством всем его гражданам, но делать это надо разумно. На сегодняшний день в России интернетовское сообщество, которое обращает на себя внимание со стороны руководства страны, в основном состоит из молодежи, и вряд ли репрезентативно и обладает в достаточной мере экспертными знаниями. Необходимо развивать профессиональные социальные сети, вовлекая в них все взрослое население России, и в первую очередь высококвалифицированных граждан. Серьезные вопросы государственной политики, вопросы законодательства, внедрения крупных и сложных национальных проектов должны решать экспертные сообщества. Но деятельность таких экспертных сообществ не может быть ограничена кабинетами и даже конференц-залами ведомств, как это было раньше, она должна объединить тысячи профессионалов, стать прозрачной для всего общества, функционировать в доступной всем коммуникационной среде.

e-Democracy – столбовая дорога движения к информационному обществу. Не случайно в расчетах рейтингов достижений стран в области e-Government ООН усилила вес требований, связанных с вовлеченностью граждан в систему управления государством через современные электронные средства коммуникаций.

В России концепция e-Democracy -- вовлечения граждан в управление страной через консультации по каким-то вопросам государственного значения, экспертизу проектов законов и нормативно-правовых актов разных уровней власти и непосредственное или дистанционное участие в работе на общественных началах -- пока приживается с трудом. Связано это с тем, что, она требует не только решений правительства или президента, а кропотливой работы всех властных структур от муниципалитетов до региональных и федеральных министерств и ведомств по созданию электронной системы коллективной (по сути проектной) работы над электронными документами муниципальных и государственных служащих с гражданами. Но первые признаки приверженности на деле, а не на словах, Президента принципам e-Democracy уже появились: в начале года опубликован был Указ Президента РФ N 167 "Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов"[20], был развернут специальный сайт общественного обсуждения законопроектов[21], на нем уже прошли обсуждения ФЗ «О полиции» и «Об образовании в Российской Федерации». 

Другой пример: по поручению Правительства РФ[22] «Росрыболовством» на сайте фонда «Общественное мнение»[23] проводится общественная экспертиза законопроекта «О любительском и спортивном рыболовстве»[24]. Общественная экспертиза законопроекта «О любительском и спортивном рыболовстве» – один из первых полномасштабных проектов в области законотворчества, позволяющий использовать мнения граждан для совершенствования законопроектов. Его главное отличие – переход от практики простого комментирования к активному вовлечению граждан в разработку проектов нормативных документов в форме как прямой работы над текстом, так и построения рейтинга различных редакций.

e-Citizen или новый человек в информационном обществе

Наконец, поговорим о человеке в информационном обществе. Заметим, что одним из основных замечаний. к системному проекту «Электронное правительство» (2010 год), сделанных экспертной группой СОДИТ было как раз отсутствие понятия гражданина. В основу проекта было положено описаний полномочий правительства, которые и предлагалось автоматизировать. В проекте «Электронное правительство» граждане или их объединения присутствуют только, если они вступают в прямые отношения с правительством (переписка, прием, тяжбы), в других случаях гражданина «нет».  

Кто он – e-citizen, что должен уметь делать, чем он отличается от обычного гражданина? Было бы наивно считать, что e-citizen – это человек, умеющий пользоваться различными коммуникационными гаджетами, имеющий аккаунты в социальных сетях и ведущий в активную переписку в блоггерских сообществах. «Электронный» гражданин – это, прежде всего, профессионал, работающий на производстве, в сельском хозяйстве иди в сфере услуг, который активно использует в своей деятельности информационные ресурсы интернета и корпоративных сетей, последние достижения в области коммуникаций, современные бизнес приложения и офисные продукты. Именно использование ИКТ в своей профессиональной работе отличает e-citizen, как от их «дремучих» сограждан, которые не умеют пользоваться компьютерами, так и от соотечественников, которые используют социальные сети и гаджеты для развлечения. Безусловно, e-citizen использует все возможности получения электронных услуг со стороны банков и государства, заказывает билеты на самолет и в театр посредством сети, покупает товары в интернет, использует в переписке электронную почту, состоит в различных сетевых сообществ, объединяясь с такими же e-citizens, близкими по профессии, интересам и общим идеям.

Безусловно, существенную роль в становлении нового гражданина должно сыграть образование. Оно уже не может быть ограничено только школьным и вузовским образованием. Даже дополнительного бизнес-образования уже недостаточно для того, чтобы быть современным. Человеку информационного общества необходимо учиться непрерывно, в рамках курсов повышения квалификации, на семинарах и симпозиумах, с использованием средств дистанционного и интерактивного обучения. Образование является структурирующей основой формирования «умного» сообщества граждан на всех уровнях: муниципальном, региональном, федеральном и международном.

Во всемирном докладе Юнеско от 2004 года «К обществам знаний[25]» можно прочитать: «Не сосредотачиваясь впредь только на работе традиционных образовательных учреждений (парадигма, в центре которой стоит преподавание), а принимая во все большее внимание способы обучения отдельных лиц и целых сообществ (парадигма, в центре которой стоит усвоение знаний), мы неизбежно увидим, как множатся места и учреждения, претендующие на легитимность своих форм передачи знаний. Вот почему одним из важных аспектов образования на протяжении всей жизни является необходимость социального признания непрерывного обучения как такового».

Но, наверное, самой главной особенностью нового гражданина является его активное участие в жизни общества. Новые коммуникационные возможности выявили потребность человека в обмене информацией, причем не всегда даже возмездной. Примеров тому много -- глобальный проект создания мировой энциклопедии Wikipedia, который поддерживается тысячами энтузиастов по всему миру, люди бесплатно оцифровывают и выкладывают в сеть книги, статьи, художественные произведения, музыку. За счет информационных возможностей радио, телевидения и интернета существенно возросла благотворительность, помощь нуждающимся со стороны малознакомых людей. Люди стали осознавать себя единым целым со всем человечеством, частью одного организма, объединенного информационными системами. Циничная философия эгоизма, объясняющая всю мотивацию деятельности человека исключительно удовлетворением его личных потребностей, становится бессильной перед объяснением современных процессов новой социализации людей.

Информационное общество, налаживая коммуникации между людьми, разрушает все границы и табу, будь то государственные границы или секреты, рыночные ограничения или общественные предрассудки. Деньги являются всего лишь инструментом управления в обществе, эффективным в отсутствие адекватной информационной системы. По мере того, как в обществе управление становится все более и более прозрачным, необходимость в денежном регулировании снижается. Аналогичные процессы проходят и на уровне отдельных компаний. По мере создания информационно прозрачного предприятия и замены неквалифицированного труда автоматикой, с внедрением систем управления рисками и систем управления отношений с партнерами и клиентами, в которых работают все сотрудники предприятия, деятельность компании начинает все больше и больше напоминать интеллектуальное сообщество. Этот процесс проходит параллельно аналогичному процессу в государстве, и является частью общего процесса становления информационного общества. Очень важно сказать еще раз: и CIO и руководители ИТ-служб органов государственного управления решают одну и ту же задачу формирования архитектуры информационного общества.

Цивилизация вырвала человека из непосредственных общественных отношений со своими сородичами. В первобытном состоянии человек был неотъемлемой частью общины, а скудная информация была доступна всем и каждому. С быстрым приобретением знаний и при дефиците коммуникаций информация отчуждалась от всего общества и становилась предметом частной собственности, люди управлялись либо прямой силой (в начале развития цивилизации), либо за счет рыночных механизмов. Однако рост коммуникаций начал разрушать ограничения на информацию, системы управления общества стали строиться на вовлечении в них людей и их сознательном участии в общественном труде. Человек как бы вновь возвращается к непосредственным общественным отношениям за счет масштабного развития коммуникаций. Это глобальный социальный процесс, в центре которого находится Человек с большой буквы, и даже не e-Citizen, а e-People of the World. И среди CIO, как коммерческих компаний, таки государственных – больше всего таких людей будущего.